Libri di Tiziano Tessaro

Allontanandosi dal paradigma dei Manuali scritti a troppe mani, e quindi assai spesso privi, purtroppo, di un loro intrinseco coordinamento, o dal volume che mette grigiamente sullo stesso piano questioni di attualità, desiderose di un doveroso approfondimento, e argomenti che non sono, invece, al centro del dibattito scientifico e giurisprudenziale (come tali, di minore rilievo ed interesse per un eventuale tema in occasione della prova scritta), il Testo vuole suggerire, mettendoli adeguatamente in risalto, possibili sentieri interpretativi.

La legge n. 124/2015 si pone nel solco di una decisa accelerazione delle riforme, con l'intenzione in particolare di operare uno svecchiamento della pubblica amministrazione. Diverse le metodologie usate e le sfaccettature della riforma, stante l'eterogeneità delle materie trattate. Sono tanti gli spunti che la legge n. 124/2015 vuole offrire, alcuni appena accennati, altri più immediati: ed infatti, accanto a disposizioni precettive, leggiamo espressioni e intenzioni (digital first) che attendono una reale declinazione sostanziale nei prossimi mesi. Si intravede, al fine, un disegno compiuto, da leggersi peraltro in modo coordinato con le altre riforme in itinere, che comunque mira alla profonda revisione della macchina organizzativa pubblica. Tra gli interventi di maggiore impatto, vi è certamente quello sulla disciplina dell'azione amministrativa. I primi sette articoli della norma contengono infatti modifiche particolarmente incisive della legge sul procedimento amministrativo (legge 241/90), con l'immediata e operante rivisitazione dell'autotutela e l'introduzione del nuovo silenzio assenso tra le PA, e con alcuni istituti affidati invece alla normativa delegata, tra cui spiccano la conferenza di servizi, l'accesso ai documenti amministrativi e la riscrittura della disciplina del termine. Questo testo si offre pertanto di fornire una lettura ragionata delle nuove norme.

La revisione delle regole di finanza pubblica, divenute sempre più stringenti per via della congiuntura internazionale, ha imposto alcune modifiche ordinamentali - giunte fino alla revisione di alcune norme della Carta costituzionale - e in particolare la radicale necessità di una rivisitazione del sistema dei controlli sugli Enti locali, che ha trovato compimento nel D.L. 174/2012, convertito in Legge 213/2012. Il volume intende affrontare le questioni più problematiche che hanno formato oggetto della novella normativa: in particolare gli aspetti teorico-pratici del controllo della Corte dei conti (controllo sui bilanci, controllo semestrale del referto, ecc.) e i risvolti che derivano dalla sua interazione con il rinnovato sistema dei controlli interni. Rilievo viene dato alle specifiche risultanze dei questionari ai sensi dell'attuale art. 1, commi 166 e ss., della Legge 266/2005, alla descrizione delle procedure di dichiarazione della non sana gestione finanziaria che rischiano di condurre l'ente a situazioni deficitarie o all'applicazione delle particolari misure previste dal D.lgs. 149/2011 (c.d. sanzioni e premialità). Particolare attenzione è stata dedicata all'analisi delle delibere delle Sezioni regionali della Corte dei conti nelle quali si evidenziano sofferenze gestionali che, integrando il mancato rispetto dei parametri di virtuosità o degli indici di deficitarietà strutturale, possono determinare, in prospettiva, un eventuale pericolo di dissesto finanziario.

Il D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, interviene significativamente attraverso disposizioni che, nell'intento di assicurare una gestione efficiente delle risorse pubbliche e delle stesse imprese partecipate, fissano principi chiari, definendo le condizioni per l'accesso o il mantenimento delle partecipazioni, come anche ruoli e responsabilità degli amministratori pubblici e degli organi di governo delle stesse società. Questo volume, significativa rappresentazione delle problematiche che si prospettano, affronta numerosi ambiti tematici che ruotano attorno al riordino delle società partecipate, con approfondimenti di natura contabile e finanziaria ma anche procedimentale ed amministrativa. I contributi raccolti, secondo il modello del commentario articolo per articolo, ricostruiscono disciplina e orientamenti giurisprudenziali e forniscono preziose interpretazioni e soluzioni, particolarmente importanti per la novità del testo normativo oggetto di commento e per gli impegni a cui le amministrazioni sono chiamate e tenute.

Allontanandosi dal paradigma dei Manuali scritti a troppe mani, e quindi assai spesso privi, purtroppo, di un loro intrinseco coordinamento, o dal volume che mette grigiamente sullo stesso piano questioni di attualità, desiderose di un doveroso approfondimento, e argomenti che non sono, invece, al centro del dibattito scientifico e giurisprudenziale (come tali, di minore rilievo ed interesse per un eventuale tema in occasione della prova scritta), il Testo vuole suggerire, mettendoli adeguatamente in risalto, possibili sentieri interpretativi.

Il testo - frutto dell'esperienza dei tre autori, e aggiornato alla Legge di Bilancio 2018 - offre una risposta specifica all'esigenza di approfondimento di taluni temi della contabilità pubblica mediante l'analisi delle plurime tipologie di controllo intestate alla Sezione regionale della Corte dei conti, sulla base non solo dell'elaborazione dottrinale e della cospicua giurisprudenza di merito e costituzionale, ma anche attraverso l'esame e l'impiego degli atti e delle delibere emanate dalla Sezione regionale. L'opera, quindi, risulta particolarmente indicata per la preparazione del concorso a Referendario alla Corte dei conti e costituisce un utile strumento di consultazione per avvocati e operatori degli enti territoriali, al fine di una maggiore comprensione dei passaggi logici necessari ad una corretta stesura dell'atto di controllo. A tal fine, il Manuale è corredato di una raccolta specifica (agilmente consultabile on line) di atti, per i quali vengono richiamati, mediante specifiche annotazioni a margine nel corpo del testo, di volta in volta, le norme e le delibere rilevanti della Corte, aggiornate alla Legge di Bilancio 2018.

Gli ultimi anni hanno inciso in modo particolarmente significativo sulla legislazione in materia di trasparenza: in particolare il D.Lgs. 97/2016, noto come FOIA, ha introdotto con prepotenza nel nostro ordinamento una rinnovata concezione di trasparenza della Pubblica Amministrazione, imponendo agli Enti non soltanto precisi obblighi di pubblicazione ma anche delle novellate tipologie di accessibilità, anche informativa, la cui omissione o il non corretto adempimento, sono specificamente tutelati da responsabilità e conseguenti sanzioni. Il libro, quindi, dà contezza del percorso storico della trasparenza e della pubblicazione nel nostro ordinamento, ma costituisce soprattutto lo strumento per mezzo del quale svolgere l’approfondimento dei contenuti del citato decreto legislativo 97/2016 (ovvero del Decreto di revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in mate-ria di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche): intersecandosi, a tal fine, non soltanto con i provvedimenti dell’Autorità nazionale Anticorruzione, e con le pronunce della Giurisprudenza, ma anche e soprattutto con la normativa concernente la riservatezza, a sua volta di recente interessata non solo dall’entrata in vigore di norme di matrice europea (ed il riferimento non può che essere al Regolamento europeo 679/2016), ma anche dalle profonde modifiche apportate al c.d. privacy (il D.Lgs. 196/2003) dal D.Lgs. 101/2018 di adeguamento dell’ordinamento nazionale alle disposizioni del citato regolamento europeo.

L’aspirazione a una semplificazione dell’attività amministrativa non è nuova: basti pensare che se ne parla da oltre un secolo come strumento privilegiato di superamento delle farraginosità procedimentali e dell’affastellamento di adempimenti che la moltiplicazione delle disposizioni normative produce. Già da questo, si comprende come una pubblica amministrazione che costi meno alla collettività, sia in termini di stanziamenti di bilancio che in termini di costi complessivi e, soprattutto, che lavori meglio, implica necessariamente non solo una più efficace allocazione delle risorse umane, ma anche la concreta attuazione dei principi enunciati in via generale dalla legge 241/1990: e non è, quindi, un caso che gli interventi di riforma via via succedutesi finora abbiano avuto ad oggetto, da un lato, le principali direttrici delineate dall’art. 1 della legge, ovverosia dell’economicità (intesa come minor dispendio possibile di risorse economiche) e dell’efficacia (intesa come rapporto tra il risultato che ci si prefiggeva di raggiungere e il risultato effettivamente raggiunto dall’azione amministrativa) e, dall’altro, che abbiano altresì riguardato, principalmente, gli istituti contemplati dalla normativa sul procedimento amministrativo. In quest’ottica, l’intervento del D.L. 76/2020 (conv. in L. 120/2020), intitolato proprio come “decreto semplificazioni”, assume – non senza incoerenze e incongruenze – lo specifico intento di individuare i mezzi migliori per delineare un’azione amministrativa e una pubblica amministrazione orientata al raggiungimento degli obiettivi prefissati, ma che, nel contempo, consumi minori risorse: le implicazioni per il dipendente pubblico, per il dirigente, per il responsabile del procedimento sono di immediata intuizione e spaziano, come si prefigge di spiegare analiticamente il libro, dai profili attinenti ai nuovi compiti a loro intestati, alle implicazioni sul versante negoziale e contrattuale, alle verifiche e ai controlli attribuiti alla Corte dei conti che si sono arricchiti di ulteriori forme e tipi ed, infine, ai modificati profili di responsabilità che la novella ha introdotto.

Il manuale si presenta come la Guida teorico-pratica più esauriente per redigere in modo corretto gli atti amministrativi del Comune. Grazie all’analisi degli aspetti formali e sostanziali ed all’ampia casistica di modelli riprodotti, il testo rappresenta uno strumento insostituibile per la preparazione alla prova pratica dei concorsi indetti dagli Enti locali. Tiziano Tessaro Consigliere della Corte dei conti, direttore della rivista Comuni d’Italia e del quotidiano online La Gazzetta degli enti locali, docente all’Università degli Studi Ca’ Foscari di Venezia, alla Scuola di Specializzazione in Scienze dell’Amministrazione SPISA di Bologna, all’Università degli Studi di Udine. Docente in corsi di formazione per funzionari delle pubbliche amministrazioni e alla Scuola di Alta formazione della Corte dei conti e autore di pubblicazioni in materia. Margherita Bertin Avvocato e docente in corsi di formazione. Autrice di pubblicazioni in materia.

Non c’è dubbio che l’alluvione di riforme - e segnatamente quella dei controlli (D.L. 174/2012) e del linguaggio contabile (D.Lgs. 118/2011) - che ha interessato il mondo degli enti territoriali (Regioni, enti locali, enti del SSN) postuli, tra le tante, una esigenza imprescindibile per chi si accinge a studiare la materia: quella, cioè, di una ricostruzione sistematica degli istituti. Esigenza non disgiunta da quella di un rinnovato rigore scientifico nella definizione dei concetti giuridici basilari introdotti, spesso con oscuri acronimi (FAL, FCDE, FPV ), dalle norme in questione. Né si può parimenti dubitare che, a questi fini, è stato fondamentale il contributo di una giurisprudenza costituzionale estremamente feconda nell’ultimo decennio, a cui si è affiancata la cospicua elaborazione delle Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti. Ed è proprio a questo indispensabile intento di ricomposizione organica che mira questa pubblicazione, che si propone di operare una accurata analisi e una tassonomia degli istituti dei controlli finanziari sugli enti territoriali e dell’armonizzazione contabile: non quindi attraverso la lente visuale e l’opera talvolta distorsiva della dottrina, ma unicamente mediante una sapiente operazione “chirurgica”, il più possibile oggettiva, di “estrazione” dei singoli punti salienti delle pronunce oggetto di esame. Lo sforzo, quindi, è stato volto a rielaborare questo complesso quadro giurisprudenziale al fine di “consegnare” al lettore (sia esso un avvocato, uno studioso, un partecipante al concorso per magistrato della Corte dei conti, un funzionario o un dirigente dell’ente locale, un responsabile dei servizi finanziari, un organo di revisione) un prodotto finito, che superi eventuali distonie ed incertezze applicative, coniugando l’esigenza di completezza con quella di comprensione: dando evidenza del fatto che le singole affermazioni della Consulta e della Corte in speciale composizione hanno una loro organicità che consente al lettore di apprezzarne, rispetto agli istituti considerati, la intrinseca coerenza contenutistica.