Libri di Sebastiano Licciardello

Con il presente volume vengono pubblicati gli atti del Convegno su "Interessi individuali e interessi delle collettività" che si è tenuto a Catania nel 1984, nell'ambito del Dottorato di ricerca in Diritto amministrativo. Il Dottorato, voluto fortemente da Ignazio Maria Marino, è stato istituito nel 1993 tra le Università di Catania, Messina, Palermo e Reggio Calabria ed è sorto «per volontà entusiasta degli amministrativisti siciliani e calabri, che hanno così inteso sottolineare la rilevanza della formazione dei giovani, in particolare nella nostra disciplina». Il Convegno di cui si pubblicano gli atti è stato il primo dopo l'inaugurazione del Dottorato. Da qualche anno era stata approvata la legge sul procedimento amministrativo e Ignazio Marino ha chiamato a discuterne i massimi Maestri della materia. Autori: Scoca Franco Gaetano, Pastori Giorgio, Marino Ignazio, Leonardi Franco, Capotosti Pier Alberto, Ledda Franco, Ottaviano Vittorio.

Con la pubblicazione degli atti di questo convegno viene inaugurata una nuova Collana di studi sui contratti pubblici, edita dalla casa editrice Giappichelli, che è stata concepita quale completamento di un'iniziativa formativa, avviata alcuni anni fa dall'Università di Ferrara, che si è consolidata nel corso degli anni. La pubblicazione di questo primo volume costituisce dunque anche l'occasione per presentare il Master "Appalti pubblici, prevenzione della corruzione, sostenibilità ed innovazione", che, giunto alla sua VII edizione, è divenuto interuniversitario, ossia un Master dell'Università degli studi di Milano e dell'Università di Ferrara. Alla base di questa attività formativa vi è l'idea che l'istituzione universitaria possa avere un ruolo importante nella formazione post-universitaria, a condizione che si apra al confronto con le altre realtà istituzionali pubbliche e private. In tal modo, l'Università si pone al servizio delle altre istituzioni concorrendo, con i saperi che può mettere in campo, alla formazione di chi è chiamato, in particolare nell'attuale momento, a gestire le complesse e sfidanti fasi della trasformazione digitale e della transizione ecologica. Componenti queste, che, assieme a quella dell'innovazione, costituiscono coordinate di riferimento anche nella normativa sui contratti pubblici. Il Master, in tutte le edizioni che si sono tenute finora, è stato considerato come un'opportunità di formazione e di arricchimento da parte di coloro che, a prescindere dal fatto che avessero o meno particolari conoscenze giuridiche o economiche, ricoprono ruoli professionali presso le stazioni appaltanti, che richiedono un certo grado di approfondimento di determinate discipline, ed anche da parte di chi lavora in imprese appaltatrici e sente il bisogno di acquisire nuove conoscenze.

Il diritto amministrativo nasce dopo la Rivoluzione francese, con lo Stato di diritto e l’affermazione del principio di legalità e della divisione dei poteri. Consolidatosi fin dalla prima parte dell’Ottocento negli Stati dell’Europa continentale, in Italia il diritto amministrativo prima sostiene il formarsi dello Stato unitario, attraverso i suoi tratti fortemente autoritativi, e poi asseconda il passaggio progressivo dallo Stato liberale allo Stato democratico. Una evoluzione lenta che tende verso il ribaltamento del rapporto tra amministrazione e cittadino, verso l’affermazione della centralità dell’uomo rispetto al potere. Il volume, diviso in tre parti – sui principi, sull’organizzazione e sull’azione – tratta di questa evoluzione, da un modello di amministrazione accentrata e autoritativa, verso una amministrazione democratica, ovvero – come recita l’articolo 98 della Costituzione – «al servizio della nazione». Quest’ultimo modello inizia ad essere disegnato con le riforme degli anni Novanta del secolo scorso, attraverso la valorizzazione delle autonomie locali, la distinzione tra politica e amministrazione e la costruzione di un rapporto tendenzialmente paritario tra amministrazione e cittadino, sebbene stenti ancora oggi ad attuarsi.

Vittorio Ottaviano, nello studiare i rapporti tra amministrazione e cittadino e tra impresa e potere pubblico, scruta l'ordinamento dalla parte della persona: "tutte le libertà" — scrive — "possono considerarsi dei modi attraverso cui la persona si sviluppa". La libertà di iniziativa economica permette a chiunque di organizzarsi per svolgere una attività economica e di manifestare le sue capacità anche creative. L'art. 41 Cost. ha puntato infatti — scrive Ottaviano — "sulla creatività dei soggetti", stimolati dalla competizione. Ma ciò esige quella sicurezza (giuridica) che per le imprese è una esigenza certezza e che costituisce "uno dei presupposti necessari per lo svolgimento della iniziativa economica". Ed alla domanda fino a che punto può comprimersi l'iniziativa privata per evitare che contrasti con finalità di rilievo sociale, Ottaviano risponde: costringere taluno ad intraprendere una certa attività ovvero a continuare a svolgerla ovvero imporre vincoli che ne rendono antieconomico l'esercizio, contrasta con l'art. 41 Cost., contrasta "con la visione che sembra ispirare la Costituzione".

Il modello organizzativo delineato dal Testo Unico di Pubblica Sicurezza del 1931 era accentrato e governato dal principio gerarchico. Il Questore era alle dipendenze del Prefetto; quest’ultimo sovrintendeva a tutte le funzioni di polizia, esprimendo l’autoritatività di un sistema che considerava la pubblica sicurezza prerogativa della sovranità statale. La Costituzione repubblicana rende strumentali i poteri di polizia e la relativa organizzazione a un diritto dei cittadini alla sicurezza e determina un ribaltamento dei rapporti tra Stato e autonomie. L’adeguamento dell’organizzazione della sicurezza ai principi costituzionali ha determinato l’abolizione della sovra-ordinazione gerarchica del Prefetto al Questore (l. n. 121/1981), e a quest’ultimo l’attribuzione di una autonomia che si esprime prevalentemente attraverso l’esercizio di una discrezionalità tecnica. I nuovi poteri in materia di sospensione delle licenze degli esercizi pubblici per motivi di ordine e sicurezza pubblica, di applicazione delle misure di prevenzione, Daspo, ammonimento, rilascio di permessi di soggiorno e correlati poteri di espulsione dal territorio italiano, consentono di ricostruire una autonoma “funzione” del Questore strumentale non più alla “sovranità” statale, ma al “diritto alla sicurezza dei cittadini”.

La funzione di pubblica sicurezza deve fare, oggi, i conti con una forte erosione della sovranità statale da parte delle autonomie e dei poteri sovrastatali: per nuove istanze di sicurezza che esprimono i territori e per la dimensione globale che assume il tema della sicurezza di fronte a nuovi fenomeni di rischio. In questo rinnovato contesto organizzativo si muovono le autorizzazioni di polizia previste dal TULPS la cui analisi non può prescindere dai più recenti sviluppi del diritto amministrativo: procedimento, semplificazioni, liberalizzazioni. Nel testo vengono analizzate le principali fattispecie autorizzatorie in tema di riunioni e assembramenti, cerimonie religiose e processioni, armi, esplosivi, pubblici esercizi, pubblici spettacoli, agenzie pubbliche, istituti di vigilanza e di investigazione. Il rapporto autorizzatorio conserva elementi di "specialità" non tanto per la posizione di supremazia dell'amministrazione, indubbiamente venuta meno, quanto piuttosto per il permanere di poteri autoritativi in capo all'amministrazione che si estrinsecano nella elevata discrezionalità soprattutto nella valutazione di elementi quali la "buona condotta" e l'"affidamento", nelle prescrizioni che possono contenere le autorizzazioni di polizia; nello "speciale" potere di revoca; nei poteri che ha in caso di richiesta di rinnovazione; nei poteri sanzionatori.