CEDAM: Istituzioni e diritti

L’opera analizza il dovere d’ufficio del funzionario pubblico in una prospettiva differente rispetto a quella tradizionale. In particolare, liberato il comportamento amministrativo dall’ipoteca del potere, nel saggio si mostra la possibilità di comportamenti autonomi del funzionario rispetto all’agire tradizionalmente ricondotto all’esercizio della funzione amministrativa. Ciò è possibile, secondo l’Autore, attraverso lo spostamento del punto di osservazione del fenomeno giuridico dalla dogmatica tradizionale alla diversa dimensione dei processi decisionali connotati da razionalità. Tale differente prospettiva consente infatti di meglio spiegare l’interdipendenza tra gli interessi rilevanti in una medesima vicenda amministrativa. In particolare, è il coordinamento amministrativo lo strumento che garantisce tale interdipendenza, in quanto permette all’amministrazione di creare le condizioni di contesto utili alla soluzione amministrativa che massimizzi l’utilità attesa, in una prospettiva di attenzione alle peculiarità della singola vicenda e, di conseguenza, alle aspettative dei destinatari dell’esercizio della funzione. Nel momento in cui tale agire viene apprezzato nell’ambito del dovere d’ufficio del funzionario, esso assume peraltro rilevanza giuridica e carattere doveroso, rilevando quale fattispecie ulteriore e differente rispetto a quelle tradizionalmente ricondotte al concetto di funzione amministrativa.

I tratti teorici e le modalità operative dell'istituto della legittimazione ad agire nel processo amministrativo sono tutt'oggi oggetto di ricostruzioni eterogenee e incertezze applicative. Ciò per ragioni differenti che spaziano dalle difficoltà di definire canoni condivisi in ordine ai meccanismi di qualificazione e differenziazione degli interessi protetti, dai retaggi della cultura pandettistica nell'ambito della riflessione in materia di rapporto giuridico amministrativo, dalle complicazioni ricostruttive discendenti dalle esigenze di sistematizzare le materie degli interessi diffusi e dei beni comuni, fino alla comparazione con la limitrofa figura dell'istituto processual-civilistico. Il volume ripercorre i principali intendimenti teorici e analizza la giurisprudenza in materia proponendo la propria visione costituzionale. Ciò avendo riguardo alla necessità di assicurare, nell'ambito di un processo comunemente inteso di parti, la massima ampiezza di accesso al giudizio amministrativo, senza mancare al contempo di segnalarne le possibili evoluzioni in senso oggettivo, in nome vuoi del principio di sussidiarietà orizzontale, vuoi del recente aumento di ipotesi di legittimazione processuale di pubbliche amministrazioni, vuoi infine delle ben note istanze partecipative legate ai beni comuni e agli interessi diffusi.

Suddiviso idealmente in quattro parti, il libro ha ad oggetto il tema dell’efficienza amministrativa. Muovendo dal contesto attuale della scienza amministrativa, l’autore si propone di adottare il metodo dell’analisi economica del diritto per ricostruire e interpretare alcuni istituti di diritto amministrativo positivo che sono maggiormente connessi allo studio del concetto di efficienza. Non può sfuggire, tuttavia, come tale proposito preveda l’impiego di un metodo non giuridico e pertanto sorgono spontanei alcuni dubbi. È possibile applicare uno strumento non giuridico? E, più in generale, è possibile nella scienza giuridica e particolarmente in quella amministrativa ricorrere o meno ad un metodo extragiuridico? Risolti tali dubbi, l’autore applica il metodo dell’analisi economica al diritto amministrativo col fine di studiare il criterio di efficienza, rilevando come di frequente tale metodo postuli un concetto solo "economico" di efficienza il quale genera gravi effetti nel diritto amministrativo. Insoddisfatto dell’esito che tale concetto solo "economico" di efficienza genera nel diritto amministrativo, nella parte conclusiva l’autore si propone di ricostruire un concetto “giuridico” di efficienza.

Le “tradizionali” distinzioni fra modalità di sindacato di legittimità sul provvedimento amministrativo, pur concependo le modalità di sindacato come diversi modi di ragionare del giudice, danno per scontato che alle modalità distinte corrispondano effettivamente diversi modi di ragionare del giudice. Il volume si pone l’obiettivo di superare tale petizione di principio e dunque di vagliare la tenuta di queste distinzioni ed eventualmente di delinearne di nuove, alla luce della teoria del ragionamento giuridico: quali e quante sono le modalità di sindacato di legittimità sul provvedimento amministrativo, intese come diverse forme logiche del sindacato? La ricerca giunge ad individuare sei modalità di sindacato (solo cinque delle quali effettivamente praticate dalla giurisprudenza), distinte non in base al criterio classificatorio del parametro, ma grazie all’analisi dell’oggetto del sindacato di legittimità.