Il Mulino: Quaderni di Astrid

Cinquant'anni fa, quando nacquero le Regioni a statuto ordinario, era diffusa la speranza che avrebbero contribuito a migliorare il funzionamento dell'amministrazione, l'efficienza dei servizi pubblici, la qualità della vita e il benessere degli italiani. Che il decentramento di molte decisioni avrebbe favorito la partecipazione dei cittadini e avrebbe consentito di meglio adattare quelle decisioni alle caratteristiche delle realtà territoriali e delle comunità locali di un paese plurale come il nostro; e avrebbe così contribuito al consolidamento della nostra democrazia. Molte di quelle speranze sono state deluse. Tra luci e ombre, prevalgono spesso le ombre. Molti si chiedono così se il regionalismo non abbia fatto il suo tempo; se il tempo nuovo, quello delle emergenze e delle sfide globali, non esiga il ritorno al centralismo. Nel solco dell'insegnamento di Valerio Onida - che alla riforma regionale ha dedicato ricerche che resteranno nella storia del diritto pubblico - noi pensiamo che non sia così. Ma che occorra ripensare radicalmente il nostro regionalismo, che ha smarrito nella sua attuazione l'originaria ispirazione costituzionale, quella del regionalismo cooperativo basato sui principi di solidarietà e di leale collaborazione. Anziché fare sistema, ceti politici e burocrazie nazionali e regionali hanno finito per contendersi (o spartirsi confusamente) poteri e competenze: prigionieri gli uni di un mai rimosso centralismo, gli altri di una logica conflittuale e autoreferenziale. Il regionalismo cooperativo va, naturalmente, reinventato per adattarlo alle grandi trasformazioni che stiamo vivendo. Raccogliamo in queste pagine le nostre prime riflessioni su ciò che, in quest'ottica, deve essere fatto (e deve essere cambiato). Per avere, alla fine, Regioni ben funzionanti in uno Stato ben funzionante.

Il sistema italiano delle infrastrutture di trasporto ha oggi gravi problemi di obsolescenza tecnica, che richiedono massicci interventi di ammodernamento, ristrutturazione e manutenzione. Ma ha anche un grave problema di obsolescenza geografica che gli rende difficile far fronte alla profonda ridefinizione della geografia dei mercati interni ed internazionali di beni e servizi e dei loro luoghi di produzione, con le nuove domande di mobilità ed accessibilità che questa geotransizione esprime. L'obiettivo fondamentale di una politica delle infrastrutture di trasporto del nostro Paese non può essere dunque solo quello di rimediare all'obsolescenza tecnica e alle carenze quantitative e di scala di un sistema infrastrutturale penalizzato da anni di insufficienti investimenti ai quali il PNRR sta ovviando solo in piccola parte; ma è prima di tutto quello di ripensarlo radicalmente, alla luce della futura geografia dei mercati mondiali e dei luoghi nazionali di produzione dei beni e servizi maggiormente esposti alla concorrenza internazionale: il blocco agri-manifatturiero, quello dell'incoming turistico internazionale e quello dell'economia ad alta intensità di conoscenza. Un futuro difficile da prevedere e pieno di rischi. Rischi riducibili solo cercando di codeterminare il futuro puntando allo scenario preferibile tra quelli possibili. L'Italia ha bisogno di «inventare il suo futuro», anche infrastrutturale di trasporto, disegnandolo con atti di pianificazione definiti in una logica decide and provide e creando le condizioni per attuarli con rapidità. La ristrutturazione del nostro sistema infrastrutturale è condizione essenziale, anche se non sufficiente, per il rilancio della competitività dell'economia italiana e per il ricollocamento dell'Italia su un sentiero duraturo di sviluppo sostenibile. Senza una strategia di riduzione del gap di prosperità accumulato negli ultimi decenni sarebbe a rischio la sopravvivenza del nostro modello di welfare così come mancherebbero le risorse necessarie per gli ingenti investimenti richiesti dalla duplice transizione ambientale e digitale.

Il sistema delle comunicazioni elettroniche è notoriamente un fattore decisivo per la crescita e la competitività di un paese, ma anche per la sua coesione sociale. Oggi deve misurarsi con la sfida della transizione digitale, che sta modificando radicalmente le domande (esigenze, bisogni, servizi) alle quali il sistema delle infrastrutture di TLC deve far fronte, ma anche le tecnologie che lo configurano; e deve misurarsi con l'altra grande «rivoluzione», la transizione ecologica, che per esso presenta rischi (il crescente consumo di energia degli apparati elettronici) ma anche straordinarie opportunità. La ricerca analizza dunque il ruolo primario delle TLC come abilitatore tecnologico di entrambe le transizioni. Fornendo connettività, le TLC costituiscono l'infrastruttura fondamentale dell'ecosistema digitale; e consentono lo sviluppo di una vasta gamma di tecnologie e servizi necessari per accelerare la transizione ecologica. Ma in Europa (e soprattutto in Italia) il settore delle TLC soffre di una crescente crisi di sostenibilità economica e finanziaria delle sue imprese (e perfino del loro modello di business), che rischia di sfociare nel fallimento di un intero mercato e rende comunque difficile assicurare gli ingenti investimenti che sono necessari. La ricerca analizza i fattori che hanno prodotto la crisi: fattori endogeni, come le politiche pubbliche e le strategie delle imprese, ed esogeni, a livello macroeconomico e geopolitico. Ma le infrastrutture di TLC non rappresentano un optional. La crisi di questo settore non può essere subita passivamente come è avvenuto per altri settori produttivi. Va fronteggiata - oltre che con una ristrutturazione delle imprese e del loro business model - con efficaci politiche industriali, europee e nazionali. La ricerca ne delinea i contorni e suggerisce una serie di misure utili per rilanciare gli investimenti e assicurare i servizi necessari per tradurre la rivoluzione digitale in una realtà effettiva per tutti.

Il nostro sistema energetico deve trasformarsi ancor più radicalmente di quanto pensavamo ancora tre anni fa con il Piano Nazionale Energia e Clima. Si sta rivedendo tutto per due motivi: l'urgenza di limitare il cambiamento climatico, che è oggi più evidente, netta e condivisa; l'aggressione dell'Ucraina da parte della Russia, che ha rivelato una pericolosa dipendenza europea da superare al più presto. Per costruire un nuovo sistema energetico sostenibile e sicuro sono necessarie infrastrutture radicalmente diverse dalle attuali, con investimenti costosi. Possono essere realizzati secondo disegni diversi, e non possiamo permetterci di sbagliare. Occorre ridurre le incertezze che ancora ci sono sugli scenari del futuro, cercare il mix migliore degli ingredienti (efficienza negli usi energetici, solare, eolico, biocombustibili, cattura del carbonio, nucleare in alcuni paesi europei) e costruire sufficienti reti di gas (idrogeno compreso) e di elettricità (per trasportarla, distribuirla, alimentare i veicoli) e sufficienti accumuli (stoccaggi di gas, bacini idroelettrici, batterie anche nelle case e nei veicoli). Questa ricerca esplora, spiega, fornisce indicazioni. Gli autori sono esperti di prim'ordine e il testo è chiaro, adatto anche a un lettore non specializzato.

La trasformazione digitale investe molti settori dell'economia, mutando assetti di mercato e modalità di consumo. Questo è il caso, certamente, dell'industria televisiva, che, dopo il passaggio dall'analogico al digitale, continua a misurarsi con l'evoluzione delle tecnologie, dei modelli di business, della gamma e delle prestazioni dei servizi, delle modalità di fruizione da parte dell'utenza. Ne derivano molte domande alle quali con questa ricerca si prova a rispondere: come cambia la televisione nella società digitale di oggi e di domani? quale sarà il suo futuro? e, più nel dettaglio: quali sono le prospettive e il ruolo della televisione digitale terrestre? quale sarà il ruolo della televisione in streaming? come evolverà il mercato televisivo? quale sarà l'impatto dei social network? prevarranno modelli di integrazione o di disintegrazione verticale? avanzeranno processi di consolidamento? avrà ancora un ruolo e, se sì, quale ruolo avrà il servizio pubblico radiotelevisivo? Le risposte non sono definitive, perché la trasformazione digitale è ancora in corso, ma sono evidenti i mutamenti già realizzati, tanto sul versante dell'offerta (nuovi protagonisti, in particolare le grandi piattaforme internet, nuovi modelli di business, pluralità di piattaforme disponibili - digitale terrestre, satellite, reti a banda ultra-larga - su cui veicolare contenuti sempre più numerosi ed innovativi), quanto dal lato della domanda (diverse modalità di fruizione, personalizzazione dei «panieri» di consumo dei contenuti). In questo mutato, ma ancora mutevole, contesto, l'intervento pubblico sta cercando, soprattutto a livello europeo, di apprestare un impianto di norme adeguato, che non sia soggetto a rapida obsolescenza, sotto l'incalzare dell'innovazione. In ogni caso, devono rimanere ferme le tutele costituzionali, come il pluralismo dell'informazione, il ruolo del servizio pubblico, la tutela dei minori, la concorrenza. Insomma, nessun freno all'innovazione tecnologica e di mercato, ma nessuna rinuncia ai diritti su cui si fonda una società libera e democratica.

Intelligenza artificiale e diritto: una rivoluzione? Da questo interrogativo è partita la ricerca promossa da Astrid sulle problematiche giuridiche derivanti dalla diffusione dell'intelligenza artificiale (IA). I sistemi di IA sono ormai entrati nella vita di tutti i giorni e sono utilizzati nei più vari settori. Lo sviluppo di algoritmi di nuova generazione e di tecniche sempre più sofisticate di trattamento automatizzato dei dati offre nuove opportunità ma, allo stesso tempo, pone complesse sfide che investono pressoché ogni area del diritto. Le une e le altre, le opportunità e le sfide, sono state oggetto della ricerca svolta da un gruppo di esperti riunito da Astrid, composto da oltre settanta professori e ricercatori. I tre volumi che raccolgono i risultati della ricerca offrono un quadro d'insieme dei problemi teorici e pratici connessi alla crescente diffusione dei sistemi di IA e evidenziano l'urgenza di un intervento normativo in materia. Intervento chiamato a promuovere lo sviluppo di una tecnologia ormai indispensabile per la crescita economica e il benessere sociale, da una parte, e a garantire la tutela dei diritti fondamentali e dei principi di libertà e di democrazia su cui si fonda lo Stato costituzionale, dall'altra. In questa prospettiva si muovono recenti iniziative di istituzioni internazionali e sovranazionali, tra cui in particolare la proposta di regolamento dell'Unione europea sull'IA. Questo primo volume ha per oggetto la definizione della nozione di intelligenza artificiale, le problematiche inerenti ai rischi che il crescente impiego dei sistemi di intelligenza artificiale pone per i diritti fondamentali, i principi democratici e la rule of law, nonché la disciplina delle grandi piattaforme online che impiegano in maniera crescente questi sistemi.

Intelligenza artificiale e diritto: una rivoluzione? Da questo interrogativo è partita la ricerca promossa da Astrid sulle problematiche giuridiche derivanti dalla diffusione dell'intelligenza artificiale (IA). I sistemi di IA sono ormai entrati nella vita di tutti i giorni e sono utilizzati nei più vari settori. Lo sviluppo di algoritmi di nuova generazione e di tecniche sempre più sofisticate di trattamento automatizzato dei dati offre nuove opportunità ma, allo stesso tempo, pone complesse sfide che investono pressoché ogni area del diritto. Le une e le altre, le opportunità e le sfide, sono state oggetto della ricerca svolta da un gruppo di esperti riunito da Astrid, composto da oltre settanta professori e ricercatori. I tre volumi che raccolgono i risultati della ricerca offrono un quadro d'insieme dei problemi teorici e pratici connessi alla crescente diffusione dei sistemi di IA e evidenziano l'urgenza di un intervento normativo in materia. Intervento chiamato a promuovere lo sviluppo di una tecnologia ormai indispensabile per la crescita economica e il benessere sociale, da una parte, e a garantire la tutela dei diritti fondamentali e dei principi di libertà e di democrazia su cui si fonda lo Stato costituzionale, dall'altra. In questa prospettiva si muovono recenti iniziative di istituzioni internazionali e sovranazionali, tra cui in particolare la proposta di regolamento dell'Unione europea sull'IA. Questo secondo volume ha per oggetto la dimensione pubblica e privata relativa all'impiego della nuova tecnologia. Esso offre un'ampia analisi, frutto di mirate ricerche effettuate sul campo, dell'impiego dei sistemi di IA da parte delle amministrazioni pubbliche, dei rischi che ne discendono e dei modi con cui poter sfruttare le potenzialità della nuova tecnologia. Ampia attenzione è dedicata al tema della responsabilità per lesioni dei diritti della persona derivanti dall'impiego di sistemi di IA. Infine, il volume analizza il controverso tema dell'impiego dei sistemi di IA a servizio della giustizia, con particolare riferimento al processo civile, penale e amministrativo.

Intelligenza artificiale e diritto: una rivoluzione? Da questo interrogativo è partita la ricerca promossa da Astrid sulle problematiche giuridiche derivanti dalla diffusione dell'intelligenza artificiale (IA). I sistemi di IA sono ormai entrati nella vita di tutti i giorni e sono utilizzati nei più vari settori. Lo sviluppo di algoritmi di nuova generazione e di tecniche sempre più sofisticate di trattamento automatizzato dei dati offre nuove opportunità ma, allo stesso tempo, pone complesse sfide che investono pressoché ogni area del diritto. Le une e le altre, le opportunità e le sfide, sono state oggetto della ricerca svolta da un gruppo di esperti riunito da Astrid, composto da oltre settanta professori e ricercatori. I tre volumi che raccolgono i risultati della ricerca offrono un quadro d'insieme dei problemi teorici e pratici connessi alla crescente diffusione dei sistemi di IA e evidenziano l'urgenza di un intervento normativo in materia. Intervento chiamato a promuovere lo sviluppo di una tecnologia ormai indispensabile per la crescita economica e il benessere sociale, da una parte, e a garantire la tutela dei diritti fondamentali e dei principi di libertà e di democrazia su cui si fonda lo Stato costituzionale, dall'altra. In questa prospettiva si muovono recenti iniziative di istituzioni internazionali e sovranazionali, tra cui in particolare la proposta di regolamento dell'Unione europea sull'IA. Questo terzo volume ha per oggetto la dimensione dell'economia e della finanza. Contiene in primo luogo una riflessione circa la possibilità di estendere la protezione offerta dai diritti di proprietà intellettuale non solo ai sistemi di IA, se possiedono le caratteristiche di un software brevettabile, ma anche agli output generati da tali sistemi, le cosiddette invenzioni robotiche. Il volume analizza poi l'incidenza crescente che l'intelligenza artificiale è destinata ad avere sul diritto delle società e, in particolare, sulla corporate governance, e discute infine i problemi nascenti dall'impiego dell'IA nell'ambito finanziario, in particolare nel comparto bancario, mobiliare e assicurativo.

La spesa destinata ai consumi intermedi delle Amministrazioni pubbliche «pesa» quasi 10 punti percentuali sul PIL nazionale. Le risorse economiche veicolate annualmente nel settore degli acquisti sono ingenti e in continua crescita. Il potere vantato dal settore pubblico di orientare il mercato è notevole e non ha eguali. Sarebbe quindi riduttivo continuare a considerare il public procurement esclusivamente come uno strumento in mano alle Amministrazioni per reperire, nel modo più efficiente, i beni e i servizi. Oppure, ancor peggio, considerarlo solo in termini di spesa pubblica corrente. L'intera macchina degli acquisti pubblici ha, a ben vedere, un alto potenziale quale driver per affrontare le sfide economiche, ambientali, sociali, di sostenibilità, di crescita, di competitività e di innovazione. In questa prospettiva, gli appalti pubblici possono diventare il volano per stimolare cambiamenti e riforme, implementare politiche pubbliche, stimolare il tessuto sociale e imprenditoriale e, conseguentemente, il sistema economico nazionale. Ma occorre una strategia organizzativa, gestionale e di razionalizzazione della spesa basata su un approccio integrato, coordinato e multilivello che coinvolga e, al contempo, responsabilizzi tutti i diversi attori, istituzionali e non, che partecipano ai processi di approvvigionamento. È necessario dunque un approccio nuovo all'approvvigionamento pubblico. Un approccio più moderno che possa trasformarlo in uno strumento strategico a disposizione degli obiettivi politici dello Stato. In quest'ottica, la ricerca promossa da Astrid esplora le nuove frontiere del procurement come leva di politica pubblica, analizza le best practices del sistema italiano ma anche i limiti e le inadeguatezze che (ancora) lo caratterizzano.

A distanza di più di 150 anni dall'Unità d'Italia, la questione meridionale resta questione non risolta e determinante della tenuta sociale e istituzionale del Paese. Sebbene tuttora in ritardo dal punto di vista economico e industriale, il Mezzogiorno è tutt'altro che fermo e presenta importanti potenzialità, come ha dimostrato nel triennio 2015-17: nonostante fosse stato colpito dalle conseguenze della crisi del 2008 in maniera più dura del Centro-Nord, è stato in grado in quegli anni di agganciare la pur limitata ripresa del nostro Paese in tutte le variabili rilevanti, in particolare PIL, occupazione, investimenti ed esportazioni. Il gruppo di studio di Astrid sul tema ha affrontato la questione meridionale da tre punti di vista, distinti ma fortemente interrelati: il tessuto produttivo e le politiche per lo sviluppo; il divario nei servizi, nelle infrastrutture e nelle condizioni di vita; la tenuta della qualità istituzionale. Ne è nato un volume frutto di riflessioni corali e coordinate sui principali problemi del Mezzogiorno d'Italia. L'esplosione della crisi conseguente all'emergenza sanitaria non cambia i problemi ma rende più urgenti e indifferibili le politiche necessarie ad affrontarli. L'ispirazione di questo lavoro è «risorgimentale», essendo convinzione degli autori che la questione meridionale sia questione nazionale e che sia specifica responsabilità dello Stato affrontarla. Solo nell'appartenenza alla collettività nazionale con i propri diritti e doveri si può porre la questione dell'intervento per ridurre e alla fine chiudere il divario. Il recupero del Secondo dopoguerra è avvenuto in maniera integrata col processo di unificazione reale del Paese, con la sua industrializzazione e infrastrutturazione, con le grandi reti di trasporto e di energia e con la promozione di standard uniformi nella scuola e nei servizi. Senza vagheggiare impossibili ritorni al passato, la tesi centrale è che sia arrivato il momento di enfatizzare maggiormente il senso dell'appartenenza alla comunità nazionale, che così limpidamente si è manifestato durante l'emergenza sanitaria.

La Costituzione dell'Italia repubblicana offre, a livello europeo, una delle più complete protezioni della libertà religiosa, ma l'attuazione legislativa del progetto costituzionale è parziale. L'Italia è conosciuta per il suo modello concordatario, esteso dalla Costituzione anche alle confessioni diverse dalla cattolica, ma non tutti sanno che, per le comunità religiose prive di accordi con lo Stato, l'unica legislazione fruibile risale al 1929. Una normativa così datata e così fuori asse rispetto ai principi costituzionali, per quanto corretta nel tempo dalla Consulta, si è rivelata sempre più inadeguata a soddisfare le crescenti e nuove istanze, sia individuali che collettive, di libertà religiosa. I vari tentativi di approdare a una nuova legge generale sulla libertà religiosa non hanno avuto, a oggi, esito positivo. Restano così in larga misura inevase molte delle domande di libertà che emergono da un contesto religioso e culturale sempre più caratterizzato, anche in Italia, in senso pluralistico. A tali domande prova a rispondere la «Proposta» di legge pubblicata in questo volume, elaborata da Sara Domianello, Alessandro Ferrari, Pierangela Floris e Roberto Mazzola, con il coordinamento di Roberto Zaccaria. La «Proposta» prende in carico più istanze di libertà, individuali e comunitarie, investe diverse tematiche (tra le quali l'assistenza spirituale, l'associazionismo religioso, l'uguale libertà di tutte le confessioni) e scaturisce da un ampio confronto del Gruppo di lavoro con comunità religiose, associazioni non confessionali, giuristi, politici e rappresentanti istituzionali.

Dopo lo slancio riformista che ha caratterizzato la fine degli anni Novanta e i primi anni del Duemila, l'attuazione del principio autonomistico, in applicazione del principio di sussidiarietà, sembra essere entrato in una nuova stagione in cui la «Repubblica delle autonomie» si trova alle prese con un contesto sociale, politico ed economico in cui si fanno sempre più pervasive prassi di disintermediazione. Tutto questo ha reso urgente un'analisi approfondita intorno allo «stato di salute» dei corpi intermedi e alle sue ricadute sulla qualità della democrazia. Il rischio che la disintermediazione reca con sé è infatti quello di una torsione plebiscitaria della democrazia stessa e di un significativo allontanamento dal modello liberale, pluralista, personalista e comunitario che la Costituzione ha tracciato. Una simile democrazia sarebbe insostenibilmente fragile: non trovando nel tessuto sociale una trama ordinativa su cui poggiare e da cui essere contenuta, essa rischierebbe di implodere o, viceversa, di farsi totalitaria. Come nella cupa predizione di Alexis de Tocqueville, prenderebbe forma una costituzione «repubblicana nella testa e ultramonarchica in tutte le altre parti», simile a un «mostro effimero».