Maggioli Editore: Orizzonti del diritto pubblico

Ai dirigenti titolari degli organi amministrativi va assicurata una condizione di indipendenza soggettiva nei confronti del potere politico. La ratio di questa tesi, sviluppata nel volume, consiste nel ritenere l'indipendenza soggettiva un presupposto necessario per salvaguardare l'effettività della riserva dei compiti di amministrazione concreta e gestione in capo alla dirigenza e per dare effettiva realizzazione, per questa via, al canone costituzionale dell'imparzialità. Il percorso si articola su tre snodi argomentativi: il chiarimento della nozione di indipendenza soggettiva, nei suoi caratteri sistematici e nelle sue costanti; il ruolo dell'indipendenza soggettiva nell'economia del modello della distinzione; l'ambientazione di tale modello alla luce delle principali rappresentazioni teoriche della funzione amministrativa, ciò che consente di verificare la concreta praticabilità della riserva dei compiti in capo alla dirigenza (soggettivamente indipendente) rispetto alle esigenze di tenuta e di effettività dell'indirizzo politico-amministrativo. A coronamento di questo percorso, l'indipendenza soggettiva viene coerentemente applicata quale criterio di riferimento nel modulare la relazione organizzativa tra gli organi di indirizzo e gli organi di gestione. Così configurata, l'indipendenza dei dirigenti pubblici risulta presupposto utile ad innescare le dinamiche proprie del modello della distinzione, fino ad oggi in larga misura eluse.

Il principale punto di debolezza dei sistemi sanitari riguarda la loro sostenibilità, minata dalla crescita della spesa, in ragione di fattori tecnologici, demografici, sociali. Per il contenimento dei costi si controlla la domanda e si razionalizza l'offerta, bilanciando la definizione delle prestazioni con le disponibilità finanziarie. Fra le misure adottate si possono distinguere quelle strutturali e funzionali, ordinarie e straordinarie, per ridurre i costi e per spendere meglio le risorse (pur se con oneri maggiori). Le ultime due coppie di poli possono risultare in tensione. La maggiore apertura alla competizione può rappresentare un elemento di induzione al contenimento della spesa. Ma le azioni eteronome per l'abbattimento dei costi possono anche limitare la competizione. Lo studio si domanda se ed a quali condizioni ciò avvenga e/o possa avvenire, in una fase nella quale l'ordinamento comunitario sembra andare delineando un proprio modello sociale. L'introduzione al tema è dedicata ad un esame trasversale dei sistemi sanitari di quattro Paesi comunitari, ove sono diversi i modelli adottati ed il grado di decentramento, per evidenziare come le regole di organizzazione e di distribuzione delle competenze incidano sulla conformazione del mercato dei servizi sanitari. Passando per questo confronto si giunge, nei capitoli successivi, a collocare nella stessa dimensione il sistema italiano.

Il tema dei terzi nel diritto amministrativo interseca problemi di portata generale: la natura delle pretese nei confronti della amministrazione, la configurabilità di relazioni amministrative a più parti, l'oggetto del processo, la tensione tra profili oggettivi e soggettivi della tutela. Secondo un punto di vista diffuso, la garanzia dei terzi sarebbe il vero discrimine tra diritto pubblico e diritto comune: mentre il contratto ha efficacia inter partes, l'azione pubblica è suscettibile di ledere una pluralità di interessi che meritebbero tutela. Tuttavia, nel formulare questo giudizio di meritevolezza, il giudice non di rado prescinde dall'accertamento di una posizione individuale del terzo, che viene piuttosto tutelato come titolare di una frazione indifferenziata dell'interesse pubblico. Tale approccio moltiplica le occasioni di sindacato sul potere, ma implica la rinuncia a distinguere tra diritti e interessi semplici, introducendo una contraddizione nell'impostazione soggettiva del sistema di giustizia vigente. L'indagine intende, perciò, recuperare la valenza individuale delle situazioni garantite, mettendo a punto gli strumenti concettuali necessari a discernere, all'interno della tradizionale categoria dei terzi, tra le 'terze parti' di un rapporto multipolare e i 'chiunque'.