Editoriale Scientifica: Contributi di diritto amministrativo. Studi e monografie

Lo scritto si propone di intraprendere un (nuovo) percorso di studio nella materia degli usi civici, delle proprietà e dei domini collettivi o, secondo la definizione ormai prevalente, degli assetti fondiari collettivi, muovendo in un'ottica prevalentemente pubblicistica. Congerie di situazioni giuridiche soggettive, di origine antichissima e consuetudinaria, con l’erompere delle c.d. teorie sui beni comuni e grazie all'emanazione della l. 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), gli usi civici rappresentano una categoria giuridica viva e vitale, come dimostra la stessa giurisprudenza costituzionale più recente.

Ciascun ordinamento processuale prevede ipotesi in cui si ritiene opportuno o necessario sospendere il giudizio. Se comune è la necessità di introdurre elementi di flessibilità che garantiscano l'arresto dell'iter giudiziale al verificarsi di determinate circostanze, varie sono, invece, le cause, i presupposti e le modalità con cui le sospensioni sono riconosciute e disciplinate nei diversi processi. Partendo dalla constatazione della lacunosità del dato normativo consegnato dal d.lgs. n. 104/2010 con riferimento a tale tematica, lo studio fornisce una ricostruzione sistematica delle diverse ipotesi di sospensione che caratterizzano il processo amministrativo, evidenziandone i profili di specificità rispetto ad altri sistemi giurisdizionali. Valorizzando il carattere plurale e sfaccettato della figura giuridica, la ricerca individua e approfondisce le ipotesi qualificabili in termini di sospensione del processo amministrativo, mettendo in luce i caratteri, le funzioni e l'operatività di ciascuna fattispecie.

Le crisi – politico-istituzionale ed economico-finanziaria – hanno messo in discussione il rapporto tra autorità sovranazionali, Stato, società e mercato. Di conseguenza, in questa fase di trasformazione strutturale, è stata avvertita l’esigenza di ridefinire le dimensioni e i paradigmi operativi del settore pubblico. Il legame tra imprese, burocrazia, e competitività ha assunto, infatti, un ruolo cruciale, al punto tale da accomunare le recenti riforme avvenute in Italia, in Francia e in Spagna e da indurre il nostro legislatore a intervenire nuovamente (anche) sul binomio autorità/libertà, sul sistema dei controlli e dell’avvio delle attività economico-private. L’oggetto della ricerca riguarda, in particolare, la segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.), quale modello che circoscrive il potere amministrativo di intervento (ex post) entro una “parentesi puntualmente delimitata nei modi e nei tempi”, nel quadro dei principi di semplificazione e di liberalizzazione ispiratori della l. 7 agosto 2015, n. 124 (“riforma Madia”).

Gli itinerari culturali sono disciplinati da numerose fonti di diritto positivo: norme internazionali, europee, nazionali e regionali, oltre a una fitta congerie di atti e documenti di soft law. Una produzione normativa molto ampia, accompagnata da un’intensa proliferazione di iniziative ed azioni dei pubblici poteri. Il presente contributo è specificatamente dedicato all’analisi giuridica della disciplina “multilivello” degli itinerari culturali. La ricerca prende in esame anche gli itinerari culturali transfrontalieri, di notevole interesse in considerazione del fatto che, articolati su due o più Paesi, creano un “ponte” e un raccordo tra le culture interessate dal percorso.

Lo studio dell’attività interna della pubblica amministrazione, non sempre valorizzato sulla base degli autorevoli e risalenti contributi dottrinali in materia, può offrire, in forza di una opportuna focalizzazione delle ricerche sulle nuove forme di atti e fatti di regolazione, la consapevolezza che, nell'epoca odierna, l’attività amministrativa interna è un fattore in grado di apprestare risposte duttili e flessibili alle più autentiche attese e alle più concrete esigenze delle collettività umane. L’oggetto, su cui l’indagine si concentra, viene assunto, quindi, come uno dei modi per il diritto contemporaneo di far fronte alle sfide in atto poste da un mondo globalizzato, non limitandosi a proclamare solo in astratto i principi enunciati dalle Costituzioni e dalle Carte dei diritti, favorendo, piuttosto, una rappresentazione non meramente formale ma "idiomatica" del sistema delle regole.

A fronte del recente riproporsi nel nostro Paese della questione relativa all’«alternativa tra monismo e dualismo», il lavoro si interroga sull’an e sul quomodo della giustizia amministrativa oggi. A tal fine, lo studio assume una prospettiva di analisi ampia, che tiene conto tanto dell’oggetto della giurisdizione amministrativa, vale a dire il potere amministrativo, quanto del contesto giuridico plurale in cui questo giudice è chiamato oggi ad operare e, in specie, delle indicazioni desumibili dal diritto dell’Unione europea e dalla Cedu. Attraverso l’analisi di taluni profili specifici della materia, si arriva così a formulare considerazioni che travalicano questi ultimi per andare a toccare la giustizia amministrativa tout court intesa, la sua funzione e la sua nozione, nonché specialmente la dinamica dei rapporti tra giudice amministrativo e amministrazione.

Muovendo dalla ricostruzione dello statuto proprietario dei beni culturali e della funzione generale di salvaguardia dei beni culturali, espressione del disegno dell’art. 9 Cost. da cui discende l’unitarietà e l’inscindibilità del momento conservativo (protezione e conservazione) e del momento promozionale (valorizzazione), è stato sottoposto ad esame critico il modello di saggio derivante dalla concezione di bene culturale in esso assunta dall’idea che la valorizzazione non debba essere considerata elemento indefettibile e che si configuri come attività doverosa solo con riferimento ai beni di appartenenza pubblica. Di qui la necessità di ricostruire la valorizzazione in termini unitari ed univoci, focalizzando l’attenzione sul ruolo che essa svolge nell’ambito della funzione generale di salvaguardia e sulla sua configurazione in termini di attività “oggettivamente” amministrativa, al fine di individuare modelli e strumenti correttivi che consentano di raggiungere il risultato predeterminato dai Costituenti.

Qual è il ruolo assegnato alla pubblica amministrazione dall’ordinamento giuridico dei porti italiani? Quali funzioni delle neo-istituite autorità di sistema portuale possono essere qualificate come attribuzioni pubblicistiche e quali, invece, come attività imprenditoriali? Che peso assume, in questa qualificazione, la natura demaniale delle infrastrutture portuali? Per rispondere a questi interrogativi, Porto e poteri pubblici ripercorre le tappe fondamentali della legislazione e del pensiero giuridico, dall’origine del porto moderno a oggi. Nella ricerca di un punto di equilibrio tra ciò che uno scalo marittimo rappresenta come elemento della pianificazione integrata dei trasporti e ciò che, nella sua disciplina, lo descrive come complesso aziendale soggetto a una gestione economica, lo studio si propone di ricavare dalle specialità del settore portuale indicazioni di metodo utili all’analisi di tematiche che, su più vasta scala, interessano la riflessione sui servizi a rete di interesse economico generale.

Le concessioni amministrative sono un tema tradizionale, che oggi, tuttavia, viene indagato quasi esclusivamente nell’ottica della sottoposizione di tali fattispecie alla logica pro-concorrenziale che informa di sé la disciplina matrice europea in materia di appalti pubblici. Questa prospettiva, tuttavia, rischia di risultare angusta e fallace. Le concessioni, infatti, rappresentano una realtà complessa, la cui riconduzione ad un unico nomen juris di per sé risulta alquanto insoddisfacente. Di qui il tentativo di ricostruire il tema uscendo dagli schemi tradizionali e, soprattutto, sottoponendo a rivisitazione critica l’idea, oggi per lo più accolta come un vero e proprio assioma, secondo cui anche in materia di assegnazione dei beni pubblici il valore della concorrenza assumerebbe un rilievo del tutto prevalente rispetto a valori potenzialmente antagonisti, quale ad esempio quello della valorizzazione dei beni oggettivamente pubblici.

Fino a tempi recentissimi lo studio dei conflitti tra Amministrazioni è stato pressoché trascurato dalla dottrina. A causa di diversi fattori il fenomeno è, tuttavia, divenuto esplosivo: il pluralismo istituzionale, la frammentazione delle funzioni amministrative, la disarticolazione territoriale, l’allargamento dell’area della vigilanza concorrono a generare nuovi e continui conflitti tra Amministrazioni rispetto agli interessi loro affidati. In alcuni casi, l’ordinamento amministrativo, a livello statale e regionale, mette a disposizione delle Amministrazioni degli specifici strumenti (“procedimenti conflittuali”), che consentono alle parti di risolvere i conflitti tra gli interessi pubblici (“conflitti amministrativi”). Quando ciò non avviene, la mancanza di specifici strumenti determina, di fatto, una “fuga” delle Amministrazioni verso il processo costituzionale e quello amministrativo.