Editoriale Scientifica: Contributi di diritto amministrativo. Studi e monografie

L'approccio One Health è una metodologia che mira a promuovere interventi e politiche per la tutela della salute partendo dal riconoscimento della rilevante interconnessione che sussiste tra la salute dell'uomo, la salute animale e la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Il paradigma, a partire dai Manhattan Principles on One World, One Health, elaborati a margine del simposio promosso nel 2004 da Wildlife Conservation Society (WCS), è stato oggetto di un lungo percorso di specificazione che ne ha evidenziato la dimensione di strategia di gestione caratterizzata da una costante collaborazione intersettoriale.

Il volume si propone di indagare, con approccio sistematico e ricostruttivo, la persistente attualità della nozione di impresa pubblica nel sistema del diritto amministrativo italiano. L’analisi, in particolare, si concentra sull’ambito dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, settore nel quale l’impresa pubblica continua a rivestire un ruolo di rilievo.

Argomento di ricerca del libro sono le decisioni amministrative, la cui analisi consente di assumere un angolo visuale privilegiato per approfondire lo studio del potere discrezionale delle pubbliche amministrazioni. Sono specificamente esaminati i temi dell’evoluzione della relazione tra amministrazione e cittadino, delle regole che presidiano i processi decisionali nel contesto del procedimento, della preordinazione al fine del potere discrezionale diretto a perseguire il risultato, del ruolo assunto dalla tecnica nelle decisioni basate su saperi specialistici, della discrezionalità come scelta politica, della possibilità di configurare decisioni giustiziali per la risoluzione di conflitti, fino alla necessità di individuare le regole delle decisioni amministrative algoritmiche.

Oggetto ed obiettivo del presente lavoro è un’analisi critica del concetto di giudicato a formazione progressiva, in tre parti essenziali: una ricognizione approfondita del concetto di effettività della tutela giurisdizionale a livello internazionale, europeo e nazionale (Parte Prima); un’analisi del progressivo ampliamento della cognizione e dei poteri del Giudice nel processo amministrativo (Parte Seconda); un’analisi dei presupposti della c.d. “seconda chance”, ovvero del potere di riedizione dell’Amministrazione ed un’analisi critica sui limiti di tale diritto vivente e sulla incompatibilità dello stesso con i contrapposti principi approfonditi nelle prime due parti del lavoro (Parte Terza).

Il volume ricostruisce e analizza il percorso che ha condotto lo Stato sociale, nella veste contemporanea dello “Stato delle crisi”, a muovere i suoi passi sul sentiero di una dimensione amministrativa segnata da processi di trasformazione che hanno caratterizzato fasi politiche e istituzionali espressione di cambiamenti, talvolta strutturali, dell’assetto amministrativo, del riordino territoriale, dell’architettura costituzionale, sempre più condizionati dalla dimensione nazionale, europea e globale della finanza pubblica. Uno scenario complesso segnato, altresì, da un arretramento delle conquiste sociali a causa dell’incapacità dei governanti e dei legislatori di intervenire per porre un freno a quel processo di progressiva erosione economica e finanziaria dello Stato sociale che ha portato a una irreversibile crisi del modello di welfare State sia per le generazioni presenti che per quelle future.

L’esigenza di disegnare un’amministrazione rispondente alle esigenze del mercato ha portato il Legislatore, negli ultimi anni, a conformare l’attività amministrativa alle esigenze di celerità e stabilità richieste dagli operatori economici. Alla luce di questa evidente tendenza normativa, si è pensato di elaborare un nuovo concetto, quello di “durezza” del provvedimento amministrativo, che consente di analizzare in maniera congiunta questi due aspetti dell’azione amministrativa. Il contributo analizza gli istituti procedimentali volti a rendere l’azione amministrativa maggiormente celere e stabile, vagliandone la compatibilità con il diritto dell’Unione europea, e verificando, soprattutto, la loro tenuta sul piano processuale, definitivo banco di prova della “durezza” del provvedimento. Da ultimo, il lavoro si concentra sul provvedimento algoritmico, quale manifestazione massima delle ragioni di efficienza e celerità dell’azione amministrativa che però portano, almeno allo stato attuale, a una sua sostanziale “indifferenza” rispetto alle specificità del caso concreto e, dunque, anche una sua “fragilità e instabilità”.

Il volume è dedicato allo studio dei principi propri dell’evidenza pubblica nazionale e dell’ “international government procurement” al fine di chiarire se la sottrazione degli appalti aggiudicati o organizzati in base a norme internazionali alla disciplina del vigente codice dei contratti pubblici abbia l’effetto di affidare gli stessi al diritto comune o a principi e regole dell’evidenza pubblica sostanzialmente analoghi e soltanto diversamente declinati. Il d.lgs. 36/2023, in linea con il previgente d.lgs. 50/2016, prevede infatti espressamente che gli appalti e le concessioni aggiudicati o organizzati in base a norme internazionali sono esclusi dall’ambito di applicazione del Codice, ma lo studio condotto dimostra come la sottrazione non renda di per sé libera la scelta del contraente in quanto implica comunque l’assoggettamento a principi che rimangono al fondo comuni, nonostante il variare della fonte normativa di riferimento. Le conclusioni sono raggiunte dopo aver ricostruito l’evoluzione delle fonti proprie dell’evidenza pubblica nazionale e dopo aver esaminato le principali fonti internazionali in materia, quali il Government Procurement Agreement, le World Bank Procurement Regulations e la UNCITRAL Model Law on Public Procurement.

Negli ultimi anni, il legislatore nazionale ha riservato nuovi importanti spazi di azione all’ombudsman; e molte Regioni, probabilmente in conseguenza di questi recenti interventi normativi, si sono preoccupate di dotarsene. Tutto ciò induce a chiedersi quale sia l’effettivo stato di salute della difesa civica nel nostro Paese, quanto siffatti interventi siano davvero riusciti a rivitalizzarla e quali siano i suoi attuali limiti. Nella prima parte del volume, dopo aver sussunto l’ombudsman nel genus delle alternative dispute resolution, si individuano i tratti caratteristici del modello e le questioni ancora “aperte”. Nella seconda parte, si analizzano criticamente i suddetti interventi normativi che ne hanno comportato la “reviviscenza”: il d.lgs. n. 96/2016, che gli ha riconosciuto una posizione centrale nell’ambito del sistema di tutela non giurisdizionale del diritto di accesso civico, la l. n. 24/2017, che ha riconosciuto alle Regioni e alle Province Autonome la facoltà di attribuire ai propri difensori civici la funzione di garanti del diritto alla salute, e il d.lgs. n. 179/2016, che ha introdotto la figura del difensore civico per il digitale.

Lo studio affronta il tema del consumo di una particolare risorsa naturale (non rinnovabile) come il suolo, sia dal punto di vista del suo inquadramento giuridico, quale bene comune ambientale recante servizi ecosistemici, sia dal punto di vista della relativa tutela amministrativa e giurisdizionale. A tal fine si è valutata l’incidenza di un c.d. paradigma ecologico-ambientale sul tasso di discrezionalità delle decisioni della pubblica amministrazione con riferimento all’esercizio del potere di pianificazione e all’adozione di determinati provvedimenti autorizzativi per l’esecuzione di specifiche attività edilizie. Su questo fronte si sono valorizzati gli approcci amministrativi che sono riusciti a comporre i diversi interessi in un’ottica di “giustapposizione” (antitirannica) degli stessi, ponendo al centro del binomio tra autorità e libertà il ruolo fondamentale della motivazione.

Secondo le trattazioni tradizionali, nei procedimenti ad iniziativa ufficiosa il privato non può azionare il rimedio avverso il silenzio, anche se interessato all’esercizio del potere. La dottrina più recente pur riconoscendo l’azionabilità del rimedio, muove dall’idea che l’avvio del procedimento d’ufficio sia un potere dell’amministrazione e perciò conclude che il silenzio possa formarsi esclusivamente in relazione alla delibazione sulle condizioni per avviare il procedimento, salvo che l’amministrazione non abbia già effettivamente avviato il procedimento. Il giudice amministrativo estende invece la tutela avverso il silenzio anche a favore dei privati interessati all’esercizio o dall’esercizio di un potere d’ufficio, con poche eccezioni, dichiarando l’obbligo di provvedere, non solo quello di procedere d’ufficio, anche quando l’amministrazione non ha avviato il procedimento. Analizzando il diritto positivo attuale, la ricerca propone una ricostruzione della struttura del procedimento d’ufficio e delle relative situazioni giuridiche soggettive alternativa rispetto a quella tradizionale.

Il tema del procedimento amministrativo non è l’oggetto specifico del presente contributo se non per tracciare il confine entro il quale si esercita la funzione amministrativa e si consolida il rapporto tra amministrazione e amministrati. Piuttosto, si intende approfondire l’evoluzione che, grazie all’incessante sforzo interpretativo della giurisprudenza e all’attività della dottrina, ha condotto alla progressiva affermazione di un itinerario ordinamentale che induce ad assumere la procedimentalizzazione della funzione amministrativa secondo una visione non valoriale e, dunque, tendenzialmente assolutizzante, bensì strumentale, nel senso di pienamente immersa nelle dinamiche decisionali dell’agire amministrativo e, soprattutto, fortemente correlata al sistema di garanzie previste per il cittadino. Recentemente, su questioni strettamente connesse a dette argomentazioni, la Consulta ha affrontato, per la prima volta, in maniera generale e risolutiva la questione della costituzionalità degli atti aventi forma di legge ma aventi ad oggetto disposizioni concrete e puntuali, ossia atti sostanzialmente provvedimentali.

Nell'esercizio della funzione amministrativa, e nel processo amministrativo, l'accertamento del fatto si configura in modo peculiare, stante la rilevanza probatoria di atti e rappresentazioni documentali, che finiscono per rappresentare 'fatti' solo presuntivamente veri, richiedendo l'utilizzo di strumenti di prova critico-indiziaria. Assume, così, rilievo un'indagine sullo statuto autonomo dell'indizio in ambito amministrativistico, anche al fine di individuare guidelines che indirizzino l'interprete, sia esso l'amministrazione o il giudice, nei processi inferenziali di prova critica, per salvaguardare un margine di plausibilità all'ipotesi ricostruttiva del fatto, soprattutto in alcuni settori quali quelli della concorrenza, degli appalti pubblici e delle interdittive antimafia.