Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Il lavoro costituisce una condizione di equilibrato sviluppo della democrazia e, al contempo, un diritto fondamentale, fonte di dignità per la persona. Il paradigma della flessicurezza ha però trasformato il concetto di lavoro, che ha assunto i connotati di un bene, addirittura di una proprietà. Il volume riflette su questi temi proprio a partire dalla divaricazione tra l’impianto della Carta costituzionale e il panorama del diritto del lavoro ispirato a questa ‘flessibilità’ che, se mal coniugata con la sicurezza, rischia di compromettere il bene della dignità delle persone lavoratrici. A fondamento della Repubblica la Costituzione colloca il lavoro: che è, da un lato, condizione di equilibrato sviluppo della democrazia; e, dall’altro, diritto fondamentale, il cui esercizio è fonte di dignità per la persona. Si comprende così quanto irrinunciabile sia l’impegno delle istituzioni per garantire e promuovere tale valore, la cui salvaguardia assicura la natura democratica dell’ordinamento e accresce la dimensione di partecipazione di ciascun individuo al cammino della comunità. Gli svolgimenti in atto, da oltre due decenni, nel sistema della produzione, e dunque nelle relazioni di lavoro, segnalano la sempre maggiore diffusione di stringenti logiche di mercato, il cui prevalere sulle funzioni pubbliche di collocamento viene legittimato dalle finalità di efficienza e dagli obiettivi occupazionali che la deregolamentazione pare assecondare. Il paradigma della flexicurity ha così trasformato il rapporto, ma ancor più il concetto stesso di lavoro, che perde i connotati di diritto e assume quelli di un bene, se non addirittura di una proprietà; con la rinuncia, spesso, al complesso di protezioni che vanno sotto il nome di ‘sicurezza’. Alla luce delle coordinate valoriali che discendono dalla Carta fondamentale è possibile indagare la direzione che sta caratterizzando il fenomeno che sempre più spesso viene designato come ‘mercato del lavoro’, per una riflessione capace di inquadrare tale sviluppo senza smarrire la portata personalista del lavoro.

Il volume si propone di avviare un dialogo interdisciplinare sulle complesse questioni della scuola. Sullo sfondo, la Costituzione: inizio e meta del lungo cammino verso il progetto d’inclusione sociale inscritto nell’art. 3. Inclusione da intendersi in senso lato, come comprensiva delle tante, e varie, situazioni presenti nella realtà sociale (disabilità e disturbi di apprendimento, diversità di matrice etnico-culturale, situazioni di disagio psico-emotivo connesse agli status familiari, diversità di genere...), e come concetto “mobile”, in divenire, da rivedere anche alla luce dei progressi delle neuroscienze, per cui la diversità di apprendere non è una categoria residuale, in cui rientra chi non soddisfa standard predefiniti, ma è la cifra costitutiva di ciascun individuo. Occorre ripensare, così, l’istituzione scolastica come luogo di formazione e di crescita di tutti e di ognuno. A fronte delle proposte di riforma della scuola vi sono, poi, i delicati problemi del finanziamento: quelli che mettono concretamente alla prova l’istruzione come diritto sociale. Quali risposte provengono dalla giurisprudenza? Fino a che punto si possono invocare esigenze di bilancio senza turbare il contenuto essenziale del diritto? Contributi di: Chiara Abbati, Niccolò Angelini, Debora Caldirola, Claudia Bianca Ceffa, Marco Chistolini, Ines Ciolli, Carlo Colapietro, Ilaria De Cesare, Sofia Di Grazia, Elisa Fagnani, Mario Falanga, Monica Ferrari, Giacomo Galazzo, Federico Girelli, Mariangela Giusti, Dario Ianes, Silvia Maggiolini, Giuditta Matucci, Carla Luisa Miscioscia, Matteo Morandi, Francesca Pagani, Giuseppe Eduardo Polizzi, Laura Pomari, Francesco Rigano, Antonella Strazzari, Silvio Troilo, Lorenza Violini.

L’approvazione del bilancio è da sempre un momento fondamentale della vita di un’istituzione pubblica: la sua disciplina riflette l’assetto costituzionale di un Paese e il suo concreto modo di funzionare. Dalle decisioni politiche alle prassi amministrative, fino alle ricadute concrete sui diritti dei cittadini, le scelte economico-finanziarie rappresentano il cuore delle democrazie contemporanee e gli assi portanti del loro sviluppo futuro. Per questo il bilancio e le sue regole sono stati oggetto di evoluzione e cambiamenti continui, in particolare negli anni più recenti. I contributi raccolti in questo volume esplorano le nuove tendenze del diritto del bilancio, fornendone innanzitutto le indispensabili coordinate teoriche, per chiarire il ruolo oggi assegnato al bilancio dello Stato e i principi che presiedono alla sua formazione, le modalità con cui esso viene elaborato e approvato, nonché le funzioni che esercita come strumento di governo nell’assetto pluralistico delle nostre istituzioni.

La rigidità costituzionale è solitamente fatta corrispondere alla protezione normativa della costituzione dalle fonti inferiori. È sufficiente però prendere in considerazione alcune tra le più ‘note’ costituzioni rigide per comprendere come, pur all’interno di tratti comuni, le concrete tecniche di garanzia risultino disomogenee: ciò appare chiaro confrontando, per esempio, le ben diverse ragioni che giustificarono l’aggravamento della procedura nella Costituzione repubblicana del 1948 rispetto a quella statunitense del 1787; non di meno, anche Carte tradizionalmente classificate ‘flessibili’ - come le Chartes francesi del 1814 e del 1830 e lo stesso Statuto albertino - appaiono in realtà caratterizzate da una peculiare ma precisa componente di rigidità: il procedimento legislativo condiviso tra Corona e Camera dei deputati. In particolare, determinante si rivela il conflitto storico e sociale da cui ogni singola costituzione sorge, poiché proprio esso sembra plasmare il ‘senso’ della rigidità ed il suo effettivo operare. Uno studio così impostato è perciò opportuno: non solo per la possibilità di contestualizzare il significato della revisione, ma anche perché l’evoluzione dei conflitti che le costituzioni affrontano può richiedere un ‘aggiornamento’ della rigidità. L’obiettivo non è certo disquisire sulla definizione del concetto, ma interrogarsi sulla tenuta della prescrittività della Carta fondamentale, soprattutto innanzi al mutare delle condizioni che le diedero origine.

La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo ha smarrito la propria identità. La sua configurazione teorica, ancorata alla stretta identificazione con la titolarità effettiva di un interesse legittimo, stenta a trovare un’applicazione uniforme nei confronti di tutte le fattispecie che attualmente fondano l’accesso al giudizio amministrativo. Ne deriva un’inevitabile frammentazione, che separa la dominante nozione di legittimazione “sostanziale” dall’individuazione di molteplici e disordinate figure di legittimazione “speciale”. È possibile ricomporre la legittimazione a ricorrere in un’unica nozione in grado di adeguarsi a tutte le ipotesi di ricorso al giudice amministrativo? È possibile ripensare tale figura in un’ottica prettamente processuale, che le restituisca il ruolo di autonoma ed unitaria condizione dell’azione giurisdizionale amministrativa? Lo studio muove da questi interrogativi per offrire una nuova lettura della legittimazione a ricorrere, che, attraverso un’analisi per “posizioni legittimanti”, la riconduce a una dimensione naturalmente processuale e la identifica nell’affermazione astratta della titolarità di un interesse qualificato e differenziato, la cui tutela in fondo costituisce l’essenza stessa del giudizio amministrativo.

È possibile che il giudice amministrativo definisca gli effetti delle sue sentenze di annullamento in modo non retroattivo? Tradizionalmente la cancellazione integrale del passato è sempre stata indicata come il migliore e più forte baluardo della riaffermazione della legalità amministrativa. Al contempo, però, si sono evidenziate ipotesi nelle quali l’annullamento puro e semplice di un atto illegittimo, pur a fronte della necessità di pronunciarlo, può risultare concretamente inutile o addirittura pregiudizievole. Prendendo spunto dall’esame dei rimedi elaborati per evitare situazioni di questo tipo, la ricerca si sofferma in particolare sull’analisi della tecnica della modulazione temporale degli effetti della sentenza di annullamento; tecnica che attribuisce al giudice amministrativo la possibilità di limitare la portata retroattiva delle sue statuizioni. L’indagine è condotta con un approccio di tipo casistico e in un’ottica comparata, attraverso l’approfondimento delle applicazioni pratiche della tecnica di modulazione temporale degli effetti anche in altri ordinamenti giuridici. Lo scopo è quello di provare l’utilità effettiva di questa tecnica, quale meccanismo di flessibilità del sistema, che garantisce l’adeguamento della pronuncia di annullamento alle esigenze effettive del caso di volta in volta affrontato dal giudice.

L'Europa è in crisi. La dominanza dell'economia, la latitanza della politica nelle decisioni tecniche adottate dalle istituzioni europee, l'emersione di tentazioni egemoniche e di egoismi nazionali, la carenza identitaria europea pongono a serio rischio il processo di integrazione. Per coltivare ancora il sogno di una unione dei popoli europei, occorre riscoprire una intensa dimensione giuridica, amministrativa e costituzionale insieme, in cui il diritto non funga da mera infrastruttura delle istanze economiche e finanziarie, ma svolga un ruolo di guida nei rapporti tra diritto, politica ed economia e traghetti verso un nuovo ordine europeo.

Siamo pieni di diritti. O forse siamo pieni di Carte che proclamano i diritti e di giudici disposti a tutelarli. E siamo pieni di pretese che vorremmo che i giudici riconoscessero come diritti. Ma sappiamo che cosa sia un diritto? E in che modo il diritto che rivendichiamo si concili con le pretese degli altri? E se la tutela che oggi riceviamo resisterà alla trasformazione del mondo in cui viviamo e in cui tutto sembra diventare incerto? Questo libro ha un’ambizione, fare un po’ di chiarezza su questi argomenti. Occorre rimuovere incrostazioni che due secoli di retorica e ideologia hanno depositato sul tema dei diritti, sulle loro classificazioni, sull’efficacia delle Carte che li riconoscono, sulla loro sopravvivenza in un mondo dominato dal mercato globale.

Una costituzione è animata, nel corso di tutta la sua vigenza, da fattori politici, sociali, economici, tecnico-giuridici e culturali. Lo è tanto più all’atto della sua fondazione. Il mutare di quei fattori, però, comporta spesso la trasformazione del senso delle prescrizioni che una comunità intendeva darsi innanzitutto per il futuro. Talvolta queste trasformazioni confliggono con l’intenzione originaria, talaltra ne amplificano l’effettività. Quale equilibrio può esistere tra la scrittura del testo costituzionale e la sua interpretazione? Quanto è forte la suggestione dei valori e dei principi che hanno guidato i protagonisti storici dell’esperienza costituente? Per i settant’anni della Costituzione italiana, un gruppo di studiosi si è posto queste domande, interrogandosi sui metodi e sugli indirizzi inaugurati con la nascita della Repubblica, al fine di isolarne i momenti concettualmente più significativi e i perduranti insegnamenti. L’analisi intreccia il ricordo dei lavori dell’Assemblea Costituente ad un ragionamento plurale sulle ricadute odierne delle riflessioni svolte in quella sede (dal discorso sulle riforme alla tutela dei diritti inviolabili, dal rapporto tra ordinamento interno e diritto sovranazionale al governo dell’economia, dalla forma di governo alla garanzia dell’autonomia territoriale, dall’assetto della giurisdizione alla funzione del controllo di costituzionalità).

La dissoluzione dei grandi partiti di massa e la loro torsione in senso leaderistico, oligarchico e/o populistico infligge gravi ferite alla democrazia rappresentativa, ben colte dall’opinione pubblica. Se i partiti costituiscono ancora oggi l’irrinunciabile trait d’union tra istituzioni e società, è necessaria la ricerca degli strumenti capaci di colmare la frattura tra essi e i cittadini, quali titolari della sovranità. Una prima risposta punta a una maggiore territorializzazione della rappresentanza, che conviva con la responsabilità delle élites dirigenti e con il divieto di mandato imperativo. Ma l’espansione delle competenze Ue e i vincoli di bilancio che derivano dai Trattati impongono di recuperare rappresentanza anche nel contesto sovranazionale, perché è là che spesso va ricercata la risposta ai bisogni sociali. Questo libro è sollecitato da una convinzione: che occorra mettere in campo gli strumenti normativi necessari ad incentivare lo sviluppo di uno spazio politico che si estenda a tutte le dimensioni dell’agire governante, da quella locale, che è il teatro della vita delle persone, a quella ultrastatuale, in cui ormai si prendono le decisioni che maggiormente influiscono sui nostri destini.

Il fenomeno disciplinare intercetta realtà multiformi: dalle associazioni culturali alle organizzazioni delle categorie economiche, dagli ordini professionali alle università, dagli organi giudiziari alle pubbliche amministrazioni dove si presta lavoro subordinato. Vi è però un dato comune: l’esercizio del potere disciplinare, malgrado la sua essenza punitiva, non è regolato per proteggere la posizione del singolo colpito dalla sanzione. È infatti sbilanciato a favore della comunità in cui si esplica. Ne sono riprova l’atipicità delle infrazioni, l’applicazione di norme vaghe e indeterminate, l’ampio margine di discrezionalità nella determinazione delle sanzioni, la peculiare composizione delle autorità disciplinari, i limiti del sindacato giurisdizionale. Si pone così un problema di compatibilità del fenomeno con l’ordine costituzionale e con i principi elaborati a livello europeo in materia di diritti dell’uomo. Un rafforzamento delle garanzie dei soggetti destinatari del potere disciplinare appare però possibile.

La giustizia riparativa rappresenta una delle più significative novità del sistema penal-punitivo contemporaneo. Sulla scia di importanti esperienze straniere e seguendo la pressione del diritto di matrice sovranazionale, questo nuovo paradigma di risposta al reato ha trovato uno spazio sempre crescente anche nel sistema interno, spesso saldandosi al superamento dell’assenza della vittima dalla vicenda punitiva. Pure a fronte dell’indubbia rilevanza della riflessione sul tema, occorre ammettere il profilarsi di numerose zone d’ombra rispetto al quadro costituzionale; si pensi a come la giustizia riparativa chiama in causa la presunzione di innocenza e il diritto di difesa, la finalità rieducativa della pena e le regole in materia di giurisdizione; si pensi ancor prima alle stesse difficoltà nell’individuare, in modo certo, i suoi confini e gli istituti in cui si declina, ma anche alle modalità applicative che mostrano una intrinseca debolezza se rapportate ai principi costituzionali. Nella consapevolezza di come l’ingresso della giustizia riparativa sia oramai una realtà consolidata nel sistema interno, il volume indaga le dinamiche costituzionali che occorre considerare, cercando di individuare una soluzione “costituzionalmente preferibile” coerente con l’impianto che la Carta fondamentale profila.