Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Una costituzione è animata, nel corso di tutta la sua vigenza, da fattori politici, sociali, economici, tecnico-giuridici e culturali. Lo è tanto più all’atto della sua fondazione. Il mutare di quei fattori, però, comporta spesso la trasformazione del senso delle prescrizioni che una comunità intendeva darsi innanzitutto per il futuro. Talvolta queste trasformazioni confliggono con l’intenzione originaria, talaltra ne amplificano l’effettività. Quale equilibrio può esistere tra la scrittura del testo costituzionale e la sua interpretazione? Quanto è forte la suggestione dei valori e dei principi che hanno guidato i protagonisti storici dell’esperienza costituente? Per i settant’anni della Costituzione italiana, un gruppo di studiosi si è posto queste domande, interrogandosi sui metodi e sugli indirizzi inaugurati con la nascita della Repubblica, al fine di isolarne i momenti concettualmente più significativi e i perduranti insegnamenti. L’analisi intreccia il ricordo dei lavori dell’Assemblea Costituente ad un ragionamento plurale sulle ricadute odierne delle riflessioni svolte in quella sede (dal discorso sulle riforme alla tutela dei diritti inviolabili, dal rapporto tra ordinamento interno e diritto sovranazionale al governo dell’economia, dalla forma di governo alla garanzia dell’autonomia territoriale, dall’assetto della giurisdizione alla funzione del controllo di costituzionalità).

La dissoluzione dei grandi partiti di massa e la loro torsione in senso leaderistico, oligarchico e/o populistico infligge gravi ferite alla democrazia rappresentativa, ben colte dall’opinione pubblica. Se i partiti costituiscono ancora oggi l’irrinunciabile trait d’union tra istituzioni e società, è necessaria la ricerca degli strumenti capaci di colmare la frattura tra essi e i cittadini, quali titolari della sovranità. Una prima risposta punta a una maggiore territorializzazione della rappresentanza, che conviva con la responsabilità delle élites dirigenti e con il divieto di mandato imperativo. Ma l’espansione delle competenze Ue e i vincoli di bilancio che derivano dai Trattati impongono di recuperare rappresentanza anche nel contesto sovranazionale, perché è là che spesso va ricercata la risposta ai bisogni sociali. Questo libro è sollecitato da una convinzione: che occorra mettere in campo gli strumenti normativi necessari ad incentivare lo sviluppo di uno spazio politico che si estenda a tutte le dimensioni dell’agire governante, da quella locale, che è il teatro della vita delle persone, a quella ultrastatuale, in cui ormai si prendono le decisioni che maggiormente influiscono sui nostri destini.

Il fenomeno disciplinare intercetta realtà multiformi: dalle associazioni culturali alle organizzazioni delle categorie economiche, dagli ordini professionali alle università, dagli organi giudiziari alle pubbliche amministrazioni dove si presta lavoro subordinato. Vi è però un dato comune: l’esercizio del potere disciplinare, malgrado la sua essenza punitiva, non è regolato per proteggere la posizione del singolo colpito dalla sanzione. È infatti sbilanciato a favore della comunità in cui si esplica. Ne sono riprova l’atipicità delle infrazioni, l’applicazione di norme vaghe e indeterminate, l’ampio margine di discrezionalità nella determinazione delle sanzioni, la peculiare composizione delle autorità disciplinari, i limiti del sindacato giurisdizionale. Si pone così un problema di compatibilità del fenomeno con l’ordine costituzionale e con i principi elaborati a livello europeo in materia di diritti dell’uomo. Un rafforzamento delle garanzie dei soggetti destinatari del potere disciplinare appare però possibile.

La giustizia riparativa rappresenta una delle più significative novità del sistema penal-punitivo contemporaneo. Sulla scia di importanti esperienze straniere e seguendo la pressione del diritto di matrice sovranazionale, questo nuovo paradigma di risposta al reato ha trovato uno spazio sempre crescente anche nel sistema interno, spesso saldandosi al superamento dell’assenza della vittima dalla vicenda punitiva. Pure a fronte dell’indubbia rilevanza della riflessione sul tema, occorre ammettere il profilarsi di numerose zone d’ombra rispetto al quadro costituzionale; si pensi a come la giustizia riparativa chiama in causa la presunzione di innocenza e il diritto di difesa, la finalità rieducativa della pena e le regole in materia di giurisdizione; si pensi ancor prima alle stesse difficoltà nell’individuare, in modo certo, i suoi confini e gli istituti in cui si declina, ma anche alle modalità applicative che mostrano una intrinseca debolezza se rapportate ai principi costituzionali. Nella consapevolezza di come l’ingresso della giustizia riparativa sia oramai una realtà consolidata nel sistema interno, il volume indaga le dinamiche costituzionali che occorre considerare, cercando di individuare una soluzione “costituzionalmente preferibile” coerente con l’impianto che la Carta fondamentale profila.

Pur non essendo stato eletto alla Costituente, Vezio Crisafulli, che aveva partecipato ai lavori preparatori, ne seguì i lavori commentandoli su giornali e riviste non giuridiche, e poi continuò stigmatizzando la mancata attuazione della Costituzione, ormai entrata in vigore, e le conseguenze istituzionali della restaurazione conservatrice che dominò la politica italiana. In quegli anni (1944-1955) Crisafulli fu il “costituzionalista di riferimento” del Partito comunista. Il suo impegno politico, che fu anche diretto, si espresse attraverso numerosi articoli pubblicati sul quotidiano e sui periodici del partito, ma anche in alcuni pareri resi direttamente a Palmiro Togliatti, che sono stati trascritti nell’Appendice documentaria all’interno del volume. Tutti gli originali degli scritti e dei pareri inediti di questo periodo, di grande spessore e talvolta di sorprendente attualità, sono resi disponibili per la prima volta in un Archivio digitale accessibile dalla Bibliografia.

A volte sono le memorie a farsi “luogo”, a volte è il luogo stesso a costituire di per sé una “memoria”. Capita, infatti, che vi siano paesaggi profondamente modificati dalla mano dell’uomo, desideroso di fossilizzare, tra le pieghe del terreno, il ricordo di un evento o di un personaggio, sino a trasformare lo spazio in luogo; a volte, invece, è la forza evocativa di un luogo a essere talmente incontrastabile da imporre una memoria, al di là di ogni resistenza. Fare memoria, in particolare a livello istituzionale, presuppone uno sguardo al passato che sia teso al futuro in ottica integrativa. Ne consegue che non ogni semplice azione di recupero rappresenta di per sé un atto idoneo a “fare memoria”. Un conto è limitarsi a rilevare il mero dato di fatto dello scorrere del tempo; altro è assegnare a eventi del passato un significato avendo la pretesa di una progettualità sociale. Le pratiche memoriali in ambito pubblico rappresentano prima di tutto un’equa alleanza delle istituzioni tra il ricordo e l’oblio e costituiscono di per sé un atto politico. In questo senso il dovere di memoria, le scelte relative al se, cosa e come ricordare non preesistono alle decisioni politiche vincolandole; vincolano le scelte politiche perché sono esse stesse il frutto di una decisione rispetto al futuro identitario di una comunità che non può prescindere da un progetto di pacificazione con il passato.

Lo stato degli acquedotti italiani è critico: il quaranta per cento dell'acqua si disperde e più del due per cento non raggiunge standard minimi di potabilità. La condizione delle altre reti, fognaria e di depurazione, appare ancor più precaria, per la tecnologia usata e per la qualità del servizio erogato. Come è possibile che più di vent'anni di riforme continue e radicali abbiano condotto a risultati così insoddisfacenti? Il volume vuole rispondere a questo interrogativo attraverso un'analisi sistematica della disciplina nazionale, che muove da riflessioni di carattere storico e comparatistico per giungere a collocare il tema nel contesto europeo e globale. L'autore ricostruisce la qualificazione giuridica del servizio idrico, prestando attenzione costante, da un lato, al bilanciamento tra dimensione socio-sanitaria ed economica del servizio stesso, dall'altro, all'attuazione del diritto umano fondamentale di accesso all'acqua. Attraverso tale percorso, le contemporanee contraddizioni e tendenze della disciplina giuridica e della regolazione del servizio idrico divengono crocevia per interpretare le prospettive future del settore.

Il ruolo dei giuristi, formatisi nel periodo della dittatura e che poi parteciparono – in varie forme – alla lotta di Liberazione, fu essenziale specialmente per tracciare l’impianto e l’architettura complessiva del disegno costituzionale. Per comprenderne il percorso, si deve portare l’attenzione sulla dimensione individuale del loro vissuto, sulla sua pluralità e sulle contraddizioni che lo connotarono, in quanto la Resistenza fu, in primis, una “questione privata” che investì le coscienze dei singoli nel momento della scelta della parte da cui stare. Al contempo la tensione etica che ha attraversato la Resistenza, il suo essere frutto di una scelta personale di adesione ad un processo collettivo, ha trasfigurato l’esperienza della guerra di Liberazione in valori e ideali, permettendone la trascrizione nel racconto costituzionale. Riscoprire queste biografie non significa quindi coltivare solamente una cultura della memoria, ma mantenere vivi quei valori – emersi nell'esperienza resistenziale – che, in Assemblea Costituente, si trasformarono in risorse giuridiche e civili indispensabili per la costruzione e il rafforzamento della democrazia repubblicana.

Che cos'è il Sollen? Cosa si interroga realmente in questa domanda? Essa non afferma forse già da sempre che il dover-essere, il Sollen, è? Non occorrerà, allora, pensare il dover-essere attraverso un'altra domanda che ecceda quella che chiede che-cosa-è? Ripercorrendo la prima edizione della Reine Rechtslehre, non si farà che tentare di seguire questo "eccesso", questo spostamento da una domanda all'altra che solo rende possibile, per Kelsen, il pensiero del diritto in quanto tale. Nel lavoro qui intrapreso, verrà così rimesso in questione il senso stesso della "dottrina pura", mediante una rilettura dei concetti principali del pensiero kelseniano, dal ruolo del Rechtssatz alla Grundnorm, sino al problema dell'obbligo di obbedire al diritto. Ciò nella convinzione che quello di Kelsen costituisca l'ultimo, e forse più compiuto, tentativo, da parte della filosofia del diritto del XX secolo, di pensare il fondamento "metafisico" del diritto (e sarà questo, in fondo, l'eccesso, lo "scandalo", l'impensato di una teoria che lo stesso Kelsen rivendicò sempre come antimetafisica). Ma questa ricerca, in Kelsen, non dà luogo ad un sapere, se con esso si intende una serie finita e trasmissibile di enunciati scientifici, dal contenuto determinato - ed è questo, in fondo, che fa di un testo un "classico", ossia un testo mai davvero letto una prima volta, e sempre ancora da leggere. Sarà dunque un insegnamento, e non un sapere, quello che dovrà ancora essere portato avanti.

Il referendum è da sempre sospeso tra l'esaltazione della sua intima democraticità e la diffidenza che circonda ogni consultazione diretta degli elettori. Comprendere quali siano le reali virtualità del referendum e quali i suoi limiti richiede di definirne i contorni e chiarire che cosa alla volontà popolare sia dato di "volere" e "disporre". Qui lo si è fatto assumendo il "punto di vista del confine", prendendo le mosse dalle disposizioni costituzionali che separano gli spazi rimessi a poteri normativi concorrenti, eterogenei e virtualmente antagonisti come quelli consegnati al popolo referendario e alla mediazione parlamentare. Muovere dal "confine" significa interrogarsi sugli "spazi" che esso è chiamato a separare e sulla ratio che presiede alla loro separazione; significa indagare i limiti cui il referendum va incontro per preservare l'ambito che la Costituzione ha inteso riservare al legislatore, espressione anch'esso del voto popolare. Assumere il confine come "punto d'osservazione" vuol dire ragionare della struttura e della funzione del referendum in stretto rapporto con la struttura e la funzione del concorrente potere parlamentare, anche al costo di andare oltre ad alcuni punti fermi che l'impostazione tradizionale sembra aver fissato, come la funzione esclusivamente negativa della abrogazione referendaria o l'onnipotenza di cui sarebbe capace l'espressione diretta della volontà del popolo sovrano.

Né la moneta unica, né la Carta dei diritti fondamentali per tutti i cittadini europei hanno avuto gli effetti inducenti sperati: omogeneità sociale ed economica appaiono quanto mai lontane nell'UE; l'Unione politica sembra un miraggio. Deflagrate con la crisi, le rigidità e le incongruenze dell'euro hanno innescato il peggio che l'Europa potesse augurarsi: anziché un conflitto sociale (politicamente gestibile) tra chi nella crisi prospera e chi dalla crisi è schiacciato, un pericoloso conflitto tra nazioni dai toni quasi etnici. Né giova alle vittime della crisi invocare i diritti fondamentali della Carta e il proprio status di cittadino europeo. Le ricette messe in campo non smentiscono la filosofia di Maastricht di una competizione tra economie nazionali priva di autentica solidarietà. La solidarietà tra cittadini europei non può instaurarsi senza prima costruire un sistema politico europeo capace di affidarsi alla forza legittimante del conflitto sociale regolato, come già accadde con le costituzioni democratiche del secondo dopoguerra.

Il principio del superiore interesse del minore si ritrova ovunque: nelle carte internazionali e sovranazionali dei diritti, nella legislazione, nel dibattito parlamentare, nei discorsi giornalistici e in ogni provvedimento giurisdizionale che si occupa della situazione di un bambino o di un adolescente. È un argomento efficace, perché basta richiamarlo per mettere tutti a tacere. Chi oserebbe sostenere che il bene degli adulti viene prima di quello dei bambini? Il principio non serve forse a sostenere una soluzione e anche il suo contrario? È, infine, un ottimo pretesto per giustificare decisioni che realizzano anche o soprattutto interessi diversi, sui quali tuttavia sarebbe molto più difficile raccogliere consenso. Una corretta interpretazione costituzionale non contempla la tirannia di un diritto o di un valore su tutti gli altri e guarda con sospetto la retorica dei diritti dei bambini che fa leva sul principio del superiore interesse del minore. Le armi con cui il volume affronta e combatte l'uso retorico del principio sono l'analisi del paradigma dei "best interests of the child" nella tradizione anglo-americana dei "childrens's rights", l'indagine circa la sua possibile collocazione all'interno della tradizione europeo-continentale dei diritti e la descrizione di come esso effettivamente opera nella giurisprudenza delle corti europee di Strasburgo e di Lussemburgo.